El rol de la UE en las cumbres contra el Cambio Climatico
Por Ignacio Fresco [1]
Artículo publicado en el Green European Journal
Traducido al castellano para EcoPolítica por el propio autor
El pasado 20 de septiembre del 2014 pudimos asistir más que ilusionados a la mayor movilización contra el cambio climático que tuvo lugar nunca a nivel internacional. La ilusión es aún más desbordante si tenemos en cuenta que el eje central de la protesta radicó en Nueva York, donde se llegó a concentrar a más de 300 mil personas, demostrando así la preocupación creciente en Norte América por las cuestiones climáticas. Parece ser que algo empieza a moverse, no sólo en la sociedad civil, sino también a nivel gubernativo, para intentar cambiar la actual tendencia climática. Sin embargo, aunque muchos países estén dando significativos pasos adelante en la reducción de su huella de carbono, a nivel internacional todavía no se consigue alcanzar un acuerdo que cubra todos los aspectos del cambio climático.
A finales del 2015 tendrá lugar finalmente en Paris la Conferencia sobre el Cambio Climático dentro del marco de las Naciones Unidas, la conocida como COP21, en la que se intentará alcanzar un acuerdo que pueda vincular a todos los países a perseguir un nuevo objetivo en la reducción de gases de efecto invernadero, así como establecer un mecanismo de asistencia a los países en desarrollo, más vulnerables a adaptarse a los efectos del cambio climático, para que puedan así afrontar las consecuencias del cambio climático sin excesivos costes para sus economías. La conferencia tiene intención de ser, pues, un importante paso adelante en la lucha contra el cambio climático, no sólo por sus objetivos, sino también por la certeza de que esta vez se podrá incluir, finalmente, a todo el mundo.
Aprovechando esta circunstancia, este artículo pretende reflexionar sobre el papel que ha estado cumpliendo la Unión Europea tanto dentro de sus fronteras como a nivel internacional, y en particular, sobre sus capacidades reales de poder liderar las negociaciones de París.
Ya en el Protocolo de Kioto (firmado en 1997 y en vigor desde el 2008) se estableció reducir entre 2008 y 2012 un 5% las emisiones de gases de efecto invernadero en comparación al año 1990 (año que siempre se toma como referencia), pero sin contar con la ratificación de Estados Unidos, y con el posterior abandono de Canadá. Dicho protocolo, cuyos efectos se agotaban a finales del 2012, tuvo que extenderse hasta 2020 en la Cumbre de Catar del 2012 ante la imposibilidad de alcanzar un nuevo acuerdo que sea jurídicamente vinculante en la Cumbre que tuvo lugar en Copenhague en el 2009, cuyo propósito era conseguir precisamente un nuevo acuerdo que sustituyese a Kioto.
La falta de acuerdo en la Cumbre de Copenhague fue una gran oportunidad perdida. En parte porque se preparó mal y porque se realizó en plena crisis financiera, donde hablar de lucha contra el cambio climático se consideraba un sinónimo de gasto adicional y freno a la economía. Pero en parte también por la falta de capacidad de liderazgo que la Unión Europea venía demostrando durante las últimas décadas. Todo el liderazgo que la UE en su conjunto había conseguido demostrar en años anteriores, se desvaneció en Copenhague debido a una gran incoherencia institucional y a su división interna. Sin lugar a dudas, la falta de ambición con la que la UE accedió a la Cumbre fue un factor decisivo en esta pérdida de papel principal.
Antes de esta supuesta pérdida de rol de líder, la UE había abanderado la lucha contra el cambio climático tanto a nivel interno como en el ámbito internacional. En el 2009 se consiguió establecer en la legislación europea el famoso “Objetivo 20-20-20” que implica la reducción de un 20% de emisión de gases de efecto invernadero, que el 20% de la energía consumida provenga de fuentes renovables y que se reduzca en un 20% el consumo eléctrico, todo para 2020. Y a todavía cinco años de que se agote el plazo, el objetivo ya está casi cumplido.
No sólo eso, sino que la UE también ha conseguido aplicar medidas internas que tienen efecto en otros países. Así por ejemplo, la medida estrella en la lucha contra el cambio climático en la UE, el denominado “Emissions Trading System”, limita las emisiones de CO2 de las fábricas y centrales eléctricas instaladas en la UE, pero también de todas las compañías aéreas que sobrevuelen suelo europeo. Esto, por supuesto, le ha costado a la UE grandes conflictos políticos y judiciales, sobre todo con las aerolíneas norteamericanas, que también se ven obligadas a reducir ampliamente sus emisiones a pesar de no ser europeas.
Esta capacidad de obligar a terceros países y empresas a reducir sus emisiones de CO2 gracias a la legislación interna, es sin duda un gran paso adelante en la globalización del problema climático. Esto fue posible, en parte, gracias a que en el Tratado de Lisboa (la “Constitución” Europea) se estableció como objetivo conseguir un “alto grado de protección ambiental”, haciendo especial énfasis en la lucha contra el cambio climático. Sobra decir que esta “constitucionalización” del problema fue, en gran parte, una victoria del movimiento ecologista en Europa.
Por supuesto, dichas medidas no estuvieron exentas de críticas, particularmente en lo que se refiere a la falta de ambición de algunas de ellas y en el alcance real del “Emission Trading System”, sobre todo si tenemos en cuenta que el sistema no ha funcionado como se preveía y que algunas de las cláusulas fueron suspendidas temporalmente.
Si bien estas críticas son más que fundadas y deben ser compartidas, lo cierto es que gracias a que hubo voluntad política de fijar objetivos y plazos concretos, se pudieron conseguir ciertos acuerdos utilizando herramientas internas. Esto es relevante tenerlo en cuenta ya que tan importante como conseguir objetivos ambiciosos es utilizar los instrumentos adecuados para conseguirlos.
Ambicioso o no, gracias al “Objetivo 20-20-20” la UE ha sido el actor que más se ha comprometido sobre el papel para reducir sus emisiones. Esta voluntad política de alcanzar un acuerdo le sirvió a la UE granjearse cierta fama de líder a nivel internacional. Sea la UE un líder real o no, lo cierto es que muchas veces basta con que un líder sea percibido como tal por los demás para serlo. Ciertos países, como Japón, consideran que hay una gran correspondencia entre lo que la UE dice y lo que hace. Otros países, como Indonesia y China, perciben a la UE como un líder gracias a que la capacidad de establecer e implementar políticas internas de reducción de gases de efecto invernadero sirve como un gran ejemplo a seguir. Así pues, sería injusto negarle del todo a la UE su capacidad de influencia en materia climática.
No obstante, no sería exagerado caracterizar la estrategia de liderazgo de la UE como una estrategia “débil” y/o “laxa”. Por un lado, la UE no parece poseer el suficiente poder económico y político para lograr comprometer a otros Estados en la lucha contra el cambio climático. Por otro, que la UE sirva como mero ejemplo debido a sus políticas internas no parece tener una gran influencia ni en los países desarrollados ni en los en vía de desarrollo. Es más, los grandes cambios en materia ambiental y climática que se están produciendo sobre todo en el continente latinoamericano, como la Ley de la Madre Tierra de Bolivia o la Legislación para el Buen Vivir de Ecuador, siguen una línea doctrinal e ideológica muy distinta a la que impera en el viejo continente.
Además, si a esta caracterización de estrategia “débil” le añadimos el fracaso ya mencionado del papel jugado por la UE en la Cumbre de Copenhague y la evidente falta de ambición en los objetivos para el 2030, no parece posible que la UE pueda jugar un rol muy activo en la Cumbre de París. Efectivamente, a principios del 2014 la Comisión Europea había marcado, refiriéndose a la sustitución del “Objetivo 20-20-20”, el propósito de que para el 2030 la UE redujese un 40% sus emisiones y que la cuota de renovables fuese de un 27%, pero este compromiso de lograr un porcentaje de renovables del 27% corre el riesgo de terminar en papel mojado si no se divide, como se venía haciendo hasta ahora, en concretos objetivos nacionales que, en caso de incumplimiento, conlleve sanciones. La negativa de Reino Unido y Polonia a que se les impongan objetivos concretos jugó un papel trascendental en esta falta de acuerdo, lo que deja entrever las dificultades que existen en el seno de la UE para conseguir acuerdos comunes y concretos en materia climática.
Así pues, teniendo en cuenta todo lo dicho, no es de extrañar que la UE acuda a las negociaciones sin cambiar demasiado su rol de “líder débil”. Pero a diferencia de Copenhague, donde la predisposición a conseguir acuerdos era nula a la vez que todo el trabajo se dejó para el último momento, en París la situación parece cambiar cualitativamente. En primer lugar, la UE tiene la voluntad necesaria para demostrar que no se ha rendido en sus aspiraciones y que es necesario poner el cambio climático al frente de la agenda política. En segundo lugar, porque esta vez todos los países parecen, en teoría, predispuestos a alcanzar un acuerdo internacional que sea jurídicamente vinculante. Si bien Estados Unidos es reticente a un Tratado Internacional vinculante dada la hostilidad habitual del Senado a cualquier imposición externa, todos parecen de acuerdo en que cada país sí se comprometerá a realizar acciones que conllevaran sanciones en caso de ser incumplidas. Y por último, porque en la cumbre llevada a cabo en Lima en diciembre del 2014 (COP20), se ha conseguido crear parcialmente un “borrador” firmado por todos los países que marca la hoja de ruta a seguir para el COP21. Si bien el esquema legal y los objetivos concretos deben seguir siendo negociados durante el próximo año, lo cierto es que en Lima se ha logrado cierto consenso previo más que imprescindible para la firma del futuro Acuerdo.
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Notas
[1] Jurista, politólogo y co-coordinador del Área de Energía y Medio Ambiente de EcoPolítica.
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